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Uruguay: La inserción económica internacional en disputa*

12 Jul 2017

 Imagen: BLU.

La consideración de cuál es y cuál debería ser la inserción internacional del Uruguay exige formularse algunas interrogantes vitales, como las siguientes: ¿Inserción para quién? ¿Para los sectores privilegiados de la sociedad? ¿Para que los capitales, sean nacionales o transnacionales, puedan moverse libremente, generando la concentración de la riqueza y su contracara, la exclusión social? ¿O, por el contrario, para avanzar en el desarrollo productivo con justicia social y profundización democrática? ¿Inserción soberana o subordinada?

Y la pregunta principal: ¿Alguna de las políticas de inserción internacional al alcance del gobierno uruguayo permite salir del laberinto con una solución positiva para los intereses de la clase trabajadora y sus aliados? Lamentablemente estimo que la respuesta es no, rotundamente, dentro del actual sistema económico internacional.

Lo afirmación anterior no implica desconocer la existencia de diferencias importantes entre el Mercosur y la Alianza del Pacífico y los tratados de nuevo tipo impulsados por los Estados Unidos – tales como el Acuerdo Transpacífico de Cooperación Económica (TPP) y Acuerdo de Comercio de Servicios (TISA) – que luego fueron dejados de lado por Donald Trump.

El contexto internacional se encuentra en un punto de inflexión con gran incertidumbre debido a factores económicos y políticos Por un lado, la crisis de la economía mundial iniciada en 2008 provocó una caída sustancial de los precios de los productos primarios que exportan los países periféricos y un empobrecimiento creciente de las clases subordinadas; por otro lado, los desplazados por la globalización en el centro de la economía mundial, aprueban la salida de Gran Bretaña de la Unión Europea y votan en Estados Unidos por un presidente que promete proteger el trabajo y la producción nacional cerrando la economía y redefiniendo en forma bilateral los tratados comerciales.

1. Un pequeño país en su laberinto

El análisis de la inserción internacional de Uruguay debe realizarse tomando en consideración que no es una economía cerrada a la inversión extranjera, ni al comercio exterior, aunque mantiene ciertas políticas proteccionistas, en particular hacia algunos de los servicios de sus empresas públicas. En cualquier caso las disposiciones de los tratados de libre comercio y de protección de inversiones impulsados por Estados Unidos, la Unión Europea y sus aliados exceden largamente el actual nivel de apertura e implican una fuerte injerencia en el sistema de reglas económicas nacionales.

Los nuevos tratados buscan la profundización, hasta sus últimas consecuencias, del modelo de acumulación vigente, lo que implica la expansión del capital a los ámbitos que aún están en manos del Estado y la consolidación de una nueva estructura institucional favorable al capital transnacional.

La mayor parte de los análisis sobre los procesos de integración hacen abstracción, o se refieren tangencialmente, a las determinaciones específicas que operan sobre los pequeños países de la región. Dichas limitaciones suelen resultar más agudas en períodos como el actual, de crisis y reconfiguración de la estructura económica internacional, en particular cuando se aceleran tanto el desarrollo de las fuerzas productivas como la globalización de los mercados.

Sin necesidad de sostener que el tamaño de un país -y su correlato de mayor dependencia del contexto externo - sea la variable decisiva para dar cuenta de las características que asumen en ellos los procesos de desarrollo económico y sociopolítico, parece indudable que las limitaciones de autonomía de tipo estructural que les son propias adquieren una significación más relevante justamente en períodos históricos como el actual, en que se procesa una crisis planetaria y se redefinen las matrices de inserción internacional de cada país.

Es indudable que el caso contemporáneo de crisis del sistema - decaimiento de las organizaciones multilaterales, transnacionalización y globalización - pone en jaque los espacios de autonomía de los Estados nacionales, pero ese fenómeno opera con una radicalidad y aceleración aún mayores en los pequeños países.

Tanto más si están situados en una región como la América del Sur, que ha profundizado en las últimas décadas su papel periférico como vendedor de materias primas -buena parte de ellas en poder de capital extranjero- y comprador de bienes manufacturados de baja y alta tecnología, lo que la hace cada vez más dependiente y vulnerable.

Es de destacar que la apertura y promoción de la Inversión Extranjera Directa – otorgando Zonas Francas y exenciones tributarias - no ha logrado desarrollar rubros que puedan considerarse decisivos para una inserción dinámica competitiva en la economía internacional, y por lo tanto para lograr un crecimiento económico sostenible a mediano y largo plazo; en particular, en el plano de la incorporación de los avances científico tecnológicos, el desarrollo industrial y la participación de las manufacturas en las exportaciones.

En los hechos existe un patrón de centro-periferia: intercambio de productos primarios o commodities por productos de media o alta tecnología que se puede observar no solamente en los datos de comercio de Uruguay con Brasil, o con el resto del mundo. También se observa dicho patrón en el comercio del Mercosur en su conjunto con el resto del mundo.

Debe reconocerse las limitaciones y dificultades de un país pequeño, sin recursos naturales de alto valor y que no ha incorporado alta tecnología en un período histórico en que se acentúa la influencia de las grandes unidades económicas transnacionales en las decisiones de los Estados. Y por esa vía, ven dificultada al máximo su posibilidad de compatibilizar las políticas de inserción al mercado mundial y el equilibrio macroeconómico, con las exigencias de integración socioeconómica nacional.

2. El Mercosur y sus limitaciones

Con anterioridad a la firma del Tratado de Asunción (1991), Uruguay tenía convenios vigentes desde la década de los setenta con sus vecinos: con Argentina, el Convenio Argentino-Uruguayo de Cooperación Económica (Cauce, 1974); con Brasil, el Protocolo de Expansión Comercial (PEC, 1975). Dichos acuerdos implicaron en su momento un aumento considerable en el volumen de los bienes exportados por Uruguay a ambos países, así como una diversificación de productos que hasta entonces no existía. En particular, debe destacarse que ambos convenios reconocían el menor potencial económico relativo de Uruguay, situación que no se repite en el Tratado de Asunción, donde los cuatro Estados quedan en pie de igualdad.

El proceso de creación del Mercosur –en particular, la firma del Tratado de Asunción- fue acompañado de un debate que giró en torno a la viabilidad de Uruguay como país pequeño en el marco de la globalización. La enorme mayoría de los actores sociales y políticos respaldó el ingreso al Mercosur, en la medida en que se percibió como crucial para la supervivencia del país.

Pese al retroceso que significaba la pérdida del reconocimiento de las asimetrías, tales actores políticos, económicos y sociales entendieron que era beneficiosa la incorporación del país al proceso de integración regional, dado que los resultados económicos serían más negativos en caso de perderse el acceso con preferencias a ambos mercados.

De los ciento treinta senadores y diputados que conforman la Asamblea General, solo tres diputados votaron en contra de la Ley que avaló la integración al Mercosur: Helios Sarthou, Hugo Cores y Sergio Previtali. Para dichos legisladores el Tratado de Asunción configuraba una extensión al plano regional de propuestas de sujeción total al Banco Mundial y al FMI como parte de las estrategias aperturistas, monetaristas y antiestatistas vigentes en los países firmantes del Tratado. Y consecuentemente, eran una reafirmación tácita de las concepciones dominantes y afectarían negativamente la producción, la distribución del ingreso, la ocupación, la selección tecnológica y el medio ambiente, difícilmente reversibles para Uruguay.

Para los sectores dominantes, el Mercosur era necesario e inevitable, tenía riesgos y servía de argumento principal para impulsar un conjunto de reformas muy caras a una parte muy importante del sector empresarial. Estas reformas eran coincidentes con los lineamientos sintetizados en las medidas del Consenso de Washington. Para amplios sectores políticos y empresariales, la integración e intensificación comercial implicarían la redefinición del papel del Estado y la flexibilización laboral. Por lo tanto, estos reclamos no desvinculaban el proceso de inserción regional del país de su reforma interna.

En diciembre de 1994, en Ouro Preto (Brasil), se aprobó un protocolo complementario del Tratado de Asunción, estableciéndose lo que se ha dado en llamar una unión aduanera imperfecta, que entró en vigencia el 15 de diciembre de 1995. A partir de esa fecha ningún país miembro puede hacer acuerdos de libre comercio con terceros países sin la aprobación de los restantes miembros. En este proceso de integración regional, Uruguay vio reducido el peso de su industria manufacturera.

Desde el punto de vista comercial, la evolución se caracterizó en un comienzo por un incremento sustancial de las exportaciones y las importaciones al Mercosur (en 1998 ambas superaban el 50 %). En la actualidad se ha reducido mucho el comercio con el bloque regional, en 2016 las exportaciones llegaron al 24 %, y las importaciones al 31 % de todo el comercio uruguayo.

No puede desconocerse que el Mercosur, desde su origen y hasta el momento, es parte del proceso de apertura económica favorable a la ofensiva del capital bajo la concepción del «regionalismo abierto». El cual es definido como un proceso que busca «conciliar», por un lado, la «interdependencia» nacida de acuerdos comerciales preferenciales y, por el otro, la interdependencia «impulsada básicamente por las señales del mercado resultantes de la liberalización comercial en general [...]; los acuerdos de integración deberían tender a eliminar las barreras aplicables a la mayor parte del comercio de bienes y servicios entre los signatarios en el marco de sus políticas de liberalización comercial frente a terceros» [1].

Se trata de conceptos que son utilizados para fundamentar las recetas de liberalización comercial incorporadas en los procesos de integración regional, acentuando la inserción sin protecciones en la economía global y la dependencia financiera.

Entre los déficits del bloque regional deben destacarse que: a) no existe un mercado ampliado efectivo, lo que impide que los pequeños países puedan atraer inversiones con escalas de producción suficientes para participar en el mercado regional; b) no se han resuelto tampoco las grandes asimetrías existentes, las que se agravaron como consecuencia, entre otros aspectos, de políticas cambiarias contradictorias en la región y de la falta de coordinación de políticas macroeconómicas; c) las persistentes barreras al comercio -arancelarias y para arancelarias - entre los miembros del bloque, en particular la que aplican Argentina y Brasil. A título de ejemplo, en 2014 el gobierno argentino prohibió el uso de los puertos uruguayos para trasbordar mercaderías a su país.

La estructura institucional es frágil e insuficiente para resolver los múltiples problemas de la integración. La incapacidad de incidir en la resolución de conflictos se vio con toda notoriedad en el diferendo entre Argentina y Uruguay por la instalación de una planta de celulosa sobre el río Uruguay. Otro aspecto central es que la división del trabajo regional no incluye la complementación productiva.

El Mercosur solamente negocia en bloque con terceros países y a la fecha han firmado un número muy reducido de tratados de libre comercio que no incluyen la liberalización completa del comercio, ni temas referidos al sistema regulatorio. Los países con los que mantiene acuerdos vigentes son: Chile (1996), Bolivia (1997), México (2002), Perú (2005), Israel (2007), India (2009) y Egipto (2010).

En la agenda del bloque regional está la negociación de un Tratado de Libre Comercio con la Unión Europea. Estas negociaciones comenzaron en 1990, y en 1995 se firmó un Acuerdo Marco Interregional de Cooperación, que entró en vigor en 1999. En el año 2000, las partes empezaron a negociar un Acuerdo de Asociación, estructurado en tres capítulos: el diálogo político, la cooperación y el comercio. Las negociaciones se suspendieron en 2004 por diferencias fundamentales en el capítulo comercial.

En mayo de 2010, tras seis años de suspensión, se retomaron las negociaciones con la finalidad de lograr un acuerdo comercial completo que no se limite a bienes industriales y agrícolas, sino que también contemple los servicios, la mejora de las normas sobre contratación pública, la propiedad intelectual, las aduanas, la facilitación general de procedimientos y quitar obstáculos técnicos.

En 2015 Brasil y Uruguay plantearon la posibilidad de hacer un acuerdo a «diferentes velocidades», con el fin de evitar que las objeciones argentinas impidieran su realización. Esta alternativa se abandonó por dos razones: la Unión Europea tiene mandato para negociar en conjunto con todo el Mercosur, y Buenos Aires decidió ingresar nuevamente en las negociaciones.

Luego de la destitución/golpe institucional contra Fernando Lugo en Paraguay en 2012, se suspendió ha dicho país del bloque. Inmediatamente se aceptó el ingreso de Venezuela, que estaba frenado por la oposición del parlamento de Paraguay. En setiembre de 2016, fue destituida/golpe institucional la Presidenta de Brasil Dilma Rousseff, pero en este caso no hubo reclamos de suspensión, seguramente Brasil es demasiado grande para ciertos ímpetus democráticos. En diciembre de ese mismo año, es suspendida Venezuela como miembro pleno del bloque aduciendo el "incumplimiento de compromisos", según el comunicado oficial.

La exclusión de Venezuela fue posible porque cambio radicalmente la correlación de fuerzas en el Mercosur: los gobiernos de Argentina y Brasil – con su política de conciliación de clases y sus contradicciones - fueron sustituidos por gobiernos de derecha que están estrictamente al servicio del capital. A pesar de este giro a la derecha, en el actual contexto económico y político mundial y regional no existen alternativas de integración mejores que el Mercosur, con todas las limitaciones que ya fueron señaladas.

En este marco de dificultades, dentro del gobierno del Frente Amplio coexisten aquellos que buscaron firmar un TLC con Estados Unidos (2007), ingresar el TiSA (2014-15) y flexibilizar "el compromiso de los Estados Partes del Mercosur de negociar en forma conjunta acuerdos de naturaleza comercial con terceros países o agrupaciones de países extrazona en los cuales se otorguen preferencias arancelarias", en 2016.

El canciller Rodolfo Nin Novoa, un claro exponente de esa línea junto al Ministro de Economía y Finanzas, fundamentó su posición favorable a la flexibilización del Mercosur sosteniendo que existen grandes dificultades comerciales dentro del bloque y que es fundamental para el actual gobierno superar esa situación y diversificar los mercados a través de la firma de múltiples TLC, entre otros, con la Alianza del Pacífico, China y el recientemente acordado con Chile.

Mientras se estaba procesando ese imprescindible debate el gobierno uruguayo ya había presentado una propuesta al Mercosur para posibilitar que se pudieran firmar Tratados de Libre Comercio bilaterales o plurilaterales al margen de la posición de los demás países miembros. Posición que fue rechazada por Argentina y Brasil.

Entre otras razones para oponerse a ese camino se pueden señalar que los TLC y los tratados de protección "reciproca" de inversiones, tienen condiciones absolutamente lesivas para el desarrollo productivo y la soberanía nacional, entre otras, las normas sobre propiedad intelectual y compras gubernamentales, libre acceso a los mercados para sus empresas sin limitaciones de ningún tipo, trato nacional para las empresas transnacionales sin ninguna forma de discriminación, la restricción de derechos laborales y medioambientales, la resolución de la demandas de las empresas transnacionales contra el Estado sean resueltas en organismos como el CIADI (centro de resolución de controversias del Banco Mundial.

Por último, debe señalarse que la capacidad de negociación del país fuera del Mercosur sería insignificante, con el agravante de que en la nueva situación regional los gobiernos de Argentina y Brasil quedaran liberados para firmar acuerdos que nos dejen como furgón de cola de sus políticas y/o perder mercados que actualmente tiene el país.

En otras palabras, el Mercosur es el mal menor, a pesar del cambio significativo en la correlación de fuerzas, teniendo en cuenta que en la década progresista no se pudo avanzar hacia: la complementariedad productiva; el reconocimiento de asimetrías; la eliminación de trabas comerciales arbitrarias; garantizar el cumplimiento de los acuerdos; la resolución de conflictos.

3. A modo de conclusión

Como se ha señalado, los pequeños países como Uruguay tienen grandes dificultades para negociar su inserción internacional, dadas las enormes asimetrías de poder económico, político y militar, con sus eventuales socios. El énfasis en el bajo poder de negociación de los pequeños países no significa desconocer la importancia de otras dimensiones, pero es necesario resaltar ese aspecto, generalmente dejado de lado por la teoría económica.

Los avatares recorridos dentro del Mercosur son una prueba fehaciente de ello, y sería equivocado sostener que la inserción internacional del país se está resolviendo a través de este proceso de integración. No es así, y difícilmente pueda tener una mejora dado que la alianza argentino-brasileña y la discriminación de los países pequeños son prácticamente independientes de las posiciones políticas de los gobiernos. Uruguay, sin lugar a dudas, ha sido discriminado con gobiernos de todos los signos.

La incorporación plena al Alba no fue planteada como una alternativa para resolver los problemas de inserción internacional del país, más allá de la buena voluntad demostrada en múltiples oportunidades por Venezuela y Cuba.

De todas formas, más allá de las dificultades y debilidades que tiene el Mercosur ninguna de ellas tiene la gravedad de un acuerdo plurilateral con las grandes potencias para que se profundice el dominio del capital transnacional.

Los tratados que impulsó el gobierno de Obama - el Tisa, el TPP, la Alianza de Pacífico – eran parte de una nueva estructura institucional mundial favorable al capital. Con Trump estos tratados serán sustituidos, aparentemente, por tratados bilaterales que mantendrán el objetivo fundamental: abrir caminos a una mayor acumulación de ganancias para los conglomerados económicos que operan en el mundo entero.

Las sucesivas crisis han restringido de diversas maneras las áreas tradicionales de actividad y han aumentado el número y la competencia entre las empresas. Las ganancias netas de estas entidades merman, por lo que buscan expandir sus operaciones en otros espacios económicos sin respetar límites ni aceptar restricciones. Para eso buscan avanzar con instrumentos de guerra económica contra las naciones que resisten la ofensiva del capital, y someter a los países que participan de sus proyectos estratégicos a una normativa supranacional, de modo tal que lo que se establece en esos ámbitos -tratados, acuerdos o cualquiera sea su nombre o sigla- no podrá ser modificado por la sola voluntad de ningún gobierno integrante del «acuerdo».

En ese marco, los Estados pierden su capacidad de regular y gestionar las actividades económicas y los servicios sociales, renunciando así a potestades hasta ahora inalienables en consonancia con las normas establecidas por las constituciones nacionales.

Y para intentar evitar las naturales resistencias que estas negociaciones generan en las sociedades, se establecen restricciones a la información: no se divulga lo que se está negociando, porque dicha información pone en cuestión la solvencia y legitimidad de los gobiernos que se integran a este nuevo/viejo modo de inserción internacional subordinado a los intereses del capital.

Para que se resuelva adecuadamente la disputa por la inserción económica internacional es fundamental la transparencia total de la información, la creación de ámbitos de discusión efectivos (no escenarios para recibir informes) y el máximo respeto por la soberanía popular y las organizaciones sociales y políticas que la representan.

En definitiva hoy los únicos caminos posibles pasan por el Mercosur y sería un peligrosísimo salto al vacío salirnos de este acuerdo para "insertarnos" librados a nuestra propia fuerza en el tormentoso escenario económico mundial.

En ese sentido es imprescindible que el gobierno brinde toda la información disponible sobre las negociaciones en curso entre el Mercosur y la Unión Europea y haga públicas las ofertas que realizarán ambos bloques en el mes de octubre. Es necesario, además, que el gobierno explique con precisión cuales son los beneficios y perjuicios que a su entender generaría ese acuerdo, que identifique cuáles serán los sectores que ganaran y los que no serán favorecidos o perderán con el mismo.

De la misma forma, se debe exigir que el gobierno retire su solicitud de ingresar como Estado Asociado a la Alianza del Pacífico que integran Chile, Colombia, Perú y México, todos ellos aliados de los Estados Unidos e impulsores del modelo neoliberal. Cabe prestar atención, además, a que los tres países sudamericanos tienen TLC con Estados Unidos, la Unión Europea y bilaterales con varios países asiáticos.

En Uruguay los intereses del trabajo y el capital coexisten y disputan en forma asimétrica en temas cardinales, tales como, la concentración y la extranjerización del sector productivo, la distribución del ingreso y la riqueza, las condiciones de trabajo y las normas laborales.

La disputa por la inserción económica internacional es uno de los temas primordiales en disputa que se ha resuelto, hasta ahora, en forma favorable a los intereses de los trabajadores que han sostenido que el país debe mantenerse dentro del Mercosur, buscando en ese espacio medidas favorables para el desarrollo productivo. A pesar de ello, los sectores que promueven el libre mercado y la inversión extranjera directa aplicando normas regulatorias favorables al capital en todos los sectores económicos, incluyendo los servicios públicos, han tenido logros importantes y trabajan permanentemente desde los niveles más altos de gobierno para lograr sus objetivos.

En un contexto latinoamericano de ofensiva del capital, en las que éste utiliza todos los medios a su alcance para imponer sus intereses, el campo popular se encuentra en una etapa de resistencia en la que es imprescindible fortalecer la unidad y redoblar esfuerzos para evitar que se avance hacia una inserción subordinada que profundice la dependencia, la primarización y la extranjerización de nuestro país, con los consiguientes procesos de segmentación y exclusión social.

* Este artículo se basa en los artículos publicados por el autor: "Uruguay en su laberinto: La inserción internacional en disputa", Revista de Casa de las Américas, La Habana, Nro. 281, octubre-diciembre 2015; "Como ha funcionado ofensiva del capital en América del Sur. Las trampas del libre comercio" en "Ponto de Debate n.02", editado por la Fundación Rosa Luxemburgo, San Pablo, noviembre de 2015

** Antonio Elías es Master en Economía, Director del Instituto de Estudios Sindicales Universindo Rodríguez (INESUR) y miembro de la Red de Economistas de Izquierda del Uruguay (REDIU).

Notas

[1] Comisión Económica para América Latina y el Caribe: El regionalismo abierto en América

Latina y el Caribe, Santiago de Chile, 1994, pp.7-8.

Fuente: https://www.hemisferioizquierdo.uy/

        n° 464

14/7/2017
Frida Khalo